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1997
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Interpretación sobre el alcance del artículo 73 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros I. Consideraciones previas:

El objetivo del presente informe es establecer el alcance del artículo 73 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, el cual impone a las empresas aseguradoras el deber de someter a la previa autorización de la Superintendencia de Seguros toda propaganda de seguros.

Para el logro del objetivo propuesto, será necesario como primer paso, el estudio del desarrollo histórico de dicha norma, lo cual nos permitirá entender la forma como el Legislador ha interpretado el régimen de la publicidad de las empresas de seguros en las distintas Leyes de Seguros y Reaseguros desde la de 1965 hasta la vigente.

Del análisis de la normativa legal y sublegal que regula la materia, podremos establecer los elementos básicos del régimen de la publicidad en materia de seguros, así como de las instituciones de derecho administrativo que en él se encuentran presentes.

Partiendo de dichos elementos básicos, que nos ayudarán a entender el por qué del régimen propuesto, trataremos de establecer con límites meridianamente claros el alcance del artículo 73 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros

El texto legislativo de 1965, reguló la materia objeto del presente estudio en el artículo 44, el cual establece:

Artículo 44.- Toda propaganda de seguros antes de ser dada a publicidad deberá tener la aprobación de la Superintendencia de Seguros, de acuerdo a las normas que fije el Reglamento de la presente Ley.

Como puede observarse del texto transcrito, el Legislador del 65 se limitó a establecer un obstáculo a la propaganda de seguros, mediante el requisito de aprobación previa de la misma, remitiendo la elaboración del procedimiento autorizatorio a normas de rango sublegal.

Es necesario destacar que la norma comentada establece el requisito de aprobación previa para TODA PROPAGANDA DE SEGURO, sin establecer ningún tipo de distinción, ya sea en base a las personas que efectuarán la publicidad, ya en base al contenido de dicha publicidad, en otras palabras, debía ser sometido a la autorización de la Superintendencia de Seguros cualquier anuncio de un producto de seguros, con recomendación de sus cualidades y excelencias, superiores a todos los artículos o procedimientos similares según quien lo difunde o aquel a cuyo servicio lo ensalza.

Visto que el Legislador remitió a normas de rango sublegal, los procedimientos tendientes a la aprobación de la propaganda de seguro, es necesario analizar dicha normativa.

El Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros desarrolló el contenido de la misma en materia de propaganda de seguros, en los artículos 84 al 87, los cuales estatuyen:

Artículo 84.- Todo anuncio relacionado con la materia de seguros comerciales que pretenda hacerse público por cualquier medio y en el que se mencione o se refiera a alguna póliza o combinación de seguros, empresa de seguros, de reaseguros o de corretaje, deberá ser sometido a la aprobación de la Superintendencia de Seguros, por triplicado, no menos de cinco (5) días antes de la fecha en que se pretenda publicar. La Superintendencia de Seguros otorgará la aprobación, cuando sea procedente, bajo números consecutivos.

Artículo 85.- Ninguna publicidad de seguros deberá hacer mención o contener ofrecimientos que no sean comprobables por la Superintendencia de Seguros; que pueda llamar a error o engaño al público; o que viole normas legales, reglamentarias, administrativas o éticas.

Parágrafo único.- La Superintendencia de Seguros podrá realizar cualquier modificación a los textos de publicidad sometidos a su aprobación. Si las modificaciones no fuesen aceptadas por la empresa, no podrá publicarse el texto publicitario.

Artículo 86.- No se requiere la aprobación previa de la Superintendencia de Seguros para la publicidad por las empresas de seguros, de reaseguros o de corretaje de aquellos anuncios que se refieran exclusivamente a asuntos administrativos internos de las mismas o que se limiten a expresar una felicitación o una manifestación de condolencia. En dichos anuncios sólo podrá aparecer la denominación o razón social de la empresa que realiza la publicidad y el asunto o manifestación en cuestión.

Artículo 87.- Los textos aprobados por la Superintendencia de Seguros que sean dados a la publicidad por medios impresos, deberán indicar el número de aprobación correspondiente.

Evidentemente, el texto reglamentario aclaró y limitó, de alguna manera, el requisito de aprobación previa de la propaganda de seguros, el cual fue consagrado por el Legislador en forma por demás amplia.

En este punto es necesario detenernos a los fines de interpretar la normativa de rango sublegal en materia de publicidad de productos de seguros, la cual es aplicable en la actualidad en virtud de que dichas normas se encuentran plenamente vigentes.

El artículo 84 establece cuales son los anuncios que deben ser sometidos al conocimiento de la Superintendencia de Seguros, a los fines de obtener la autorización exigida por la Ley, es decir, define lo que debemos entender por propaganda de seguros.

El referido artículo define la propaganda de seguros como aquel anuncio en el que se mencione o se refiera a alguna póliza o combinación de seguros, empresas de seguros, de reaseguros o de corretaje , cuyo objetivo sea el de hacerse público por cualquier medio. En base a la definición anterior, podríamos afirmar que el elemento determinante para considerar que una actividad es propaganda de seguros, radica en que se haga referencia a una póliza o conjunto de ellas o bien a una empresa de seguros, y cuyo objetivo sea el de hacerse público.

El alcance del artículo 84 del Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, debe ser complementado con la disposición contenida en el artículo 86 ejusdem, el cual establece aquellos anuncios que no requieren de aprobación previa. De conformidad con el citado artículo, quedan excluidos del requisito de aprobación previa, las publicaciones por las que las empresas de seguros, de reaseguros o de corretaje, se refieren exclusivamente a asuntos administrativos internos o que se limiten a expresar una felicitación o una manifestación de condolencia.

En los anuncios exentos del requisito de autorización, sólo podrá aparecer la denominación o razón social de la empresa que realiza la publicidad y el asunto o manifestación en cuestión, cualquier otro asunto, relativo a la empresa o a sus productos se consideraría como publicidad, y en consecuencia debería ser objeto de previa autorización.

El artículo 85 del Reglamento, en nuestra opinión, más que una norma destinada al administrado, representa una instrucción para la Superintendencia de Seguros, la cual no deberá autorizar ninguna publicidad que contenga menciones u ofrecimientos que no sean comprobables por ella; que llame a error o engaño al público; o que viole normas legales, reglamentarias, administrativas o éticas.

Por otra parte, el parágrafo único del referido artículo estatuye la potestad de la Superintendencia de Seguros para modificar los textos publicitarios sometidos a su aprobación, una interpretación del texto total del artículo, nos obligaría a concluir que dicha potestad sólo puede ser ejercida cuando el anuncio publicitario contenga menciones no comprobables por el órgano de control, engañe o induzca a error o bien sea contrario a normas legales, reglamentarias, administrativas o éticas, teniendo como objetivo la modificación del texto, eliminar, suprimir o sustituir las referidas menciones a los fines de subsanar su contrariedad a derecho.

Finalmente, el artículo 87 del Reglamento, establece que aquellos textos publicitarios, aprobados por la Superintendencia de Seguros, destinados a los medios impresos, deberán indicar el número de aprobación correspondiente.

El texto legislativo del 75 regula la publicidad de las empresas de seguros, en los siguientes términos:

Artículo 58.- Toda propaganda de seguros deberá tener la previa aprobación de la Superintendencia de Seguros, de acuerdo a las normas que fije el Reglamento. La Superintendencia de Seguros dispondrá de quince días continuos para responder y vencido ese plazo sin que haya contestado, se considerará aprobada la solicitud.

El Legislador del 75, introduce en la materia objeto de nuestro estudio una importante modificación al régimen legal de la publicidad.

La Ley, prevé, al igual que la de 1965, el requisito de autorización previa de la propaganda, remitiendo a las normas de rango sublegal para su regulación, a las cuales ya hemos hecho referencia; introduciendo una importante modificación: El silencio administrativo positivo.

En efecto, el Legislador venezolano de 1975, adelantándose en este aspecto a las modernas tendencias del derecho administrativo, consagra un régimen de silencio administrativo positivo en materia de autorización de la propaganda de seguros (distinto al régimen general de silencio administrativo negativo, reconocido en primer momento por la jurisprudencia y luego por los textos legislativos de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), como garantía del administrado frente a la inactividad de la Administración.

Se denomina silencio administrativo a la ausencia de resolución expresa que decida sobre un asunto en un procedimiento en curso, en el cual la Administración tiene el deber de decidir, ya se trate de un procedimiento iniciado a instancia de parte interesada (solicitudes), o bien en un procedimiento iniciado de oficio si afecta a un ciudadano.

Es evidente que el deber de resolver no puede quedar indefinidamente abierto a la voluntad de la Administración que debe cumplirlo, por ello, está sujeto a plazos. Tomando en consideración que de la resolución administrativa dependen en muchas ocasiones el ejercicio de los derechos y libertades de los administrados; la no resolución en plazo, por tanto, condiciona gravemente el funcionamiento de la vida económica y de las relaciones sociales del particular. Por ello, el legislador se preocupó de regular los efectos del silencio administrativo, es decir, de posibilitar el que el interesado pudiera reaccionar frente a ese silencio o de atribuirle efectos directos, considerándolo como un tipo de acto administrativo, un acto presunto.

En función de los efectos que se otorgan al silencio administrativo, resultan dos tipos básicos de silencio: el silencio positivo, que es verdadero acto administrativo, acto presunto, que sustituye plenamente la falta de resolución por acto expreso; y el silencio negativo que implica la desestimación de la solicitud o del recurso presentado por el interesado.

Respecto a este punto es necesario destacar, que el Legislador mediante la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, artículo 4°, consagró como régimen general de la figura del silencio administrativo un efecto negativo, es decir, la disposición contenida en artículo 58 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros se aleja del criterio general que posteriormente fue sentado por la legislación patria.

Este aspecto del silencio administrativo tiene una mayor importancia en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente, en la cual nuevamente el Legislador establece la figura del silencio administrativo con efectos positivos, separándose nuevamente del régimen general. Así, la Ley de 1994, reguló lo relativo a la propaganda de seguros en los siguientes términos:

Artículo 73.- Toda propaganda de seguros deberá tener la previa aprobación de la Superintendencia de Seguros, de acuerdo a las normas que fije el Reglamento. La Superintendencia de Seguros dispondrá de quince días continuos para responder y vencido ese plazo sin que haya contestado, se considerará aprobada la solicitud.

El Legislador del 94, no modificó el contenido del artículo de la Ley de 1975, estableciéndose nuevamente la figura del silencio administrativo positivo, aunado a un elemento, que a pesar de existir en la Ley del 75, posiblemente no tenga la misma trascendencia que en la actualidad, tal hecho es la forma como fue establecido el lapso para que la Administración Pública adopte una decisión, el cual es computado en días continuos y no hábiles como el régimen ordinario de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

III.- Concepto de Propaganda de Seguros:

Para el establecimiento de la noción de propaganda de seguros, consideramos necesario partir de la definición dada por el Reglamento (a pesar de las criticas doctrinarias formulados por algunos autores a los textos reglamentarios que prevén dentro de sus normas definiciones de conceptos jurídicos).

Con fundamento en el artículo 84 la propaganda de seguros, es todo anuncio, relacionado con la materia de seguros comerciales que pretenda hacerse público por cualquier medio y en el que se mencione o se refiera a alguna póliza o combinación de seguros.

Los rasgos característicos de la propaganda de seguros consisten, en base a la definición dada por el reglamento, en los siguientes:

1. La finalidad debe ser la de llevar al conocimiento del público cualquier información relacionada con la actividad del seguro, elemento por demás evidente si tomamos en consideración el concepto de publicidad (cualquier medio que se utilice en la difusión de un mensaje) y de propaganda (difusión de cualesquiera doctrinas o ideas por toda clase de medios de expresión), las cuales tienen como elemento fundamental el de la transmisión de ideas en forma masiva.

2. El anuncio debe hacer expresa mención a pólizas de seguros o a una empresa de seguros, salvo las excepciones previstas en el artículo 86 ejusdem.

Visto lo anterior, cualquier actividad de una empresa aseguradora, mediante la cual se lleve al conocimiento del público alguna información sobre un contrato de seguro, o bien, de la situación de la empresa, bastando la simple mención de pólizas o de empresas, debe entenderse como propaganda de seguros, y en consecuencia sometida al requisito de aprobación previa.

Hasta este punto el problema de la publicidad de seguros parece sencillo, se tiene establecido el concepto de propaganda y el procedimiento a seguir, la situación se complica cuando los entes sometidos a control buscan mecanismos a través de los cuales evadir las normas que regulan la materia.

Antes de entrar a discutir una de las vías empleadas por los administrados para evadir el control previo de la publicidad, debemos señalar que independientemente del medio empleado para la difusión de los mensajes se exige legalmente el requisito de control previo, tal como lo prevé la Ley y el Reglamento, es decir, que la utilización de sistemas avanzados de comunicación, como lo son las páginas de Internet, deben también ser sometidas a la aprobación previa, si nos limitamos a un simple análisis de la normativa de rango infraconstitucional.

IV.- Ruedas de prensa, entrevistas y publicaciones especializadas en seguros para evadir el requisito de autorización previa:

En la actualidad, se ha observado una tendencia en algunos particulares sometidos al control previo de la aprobación de la publicidad, la cual consiste en utilizar los medios de comunicación escritos para hacer llegar al público información relacionada con pólizas o con la situación financiera de la empresa, que no ha sido autorizada por la Superintendencia de Seguros al momento en que fue presentada como publicidad.

En este punto analizaremos fundamentalmente la problemática de las entrevistas o ruedas de prensa.

Si bien es cierto que dichas actividades, en base a la noción que de propaganda de seguros prevé el Reglamento, pueden ser consideradas como anuncios de seguros comerciales, es necesario entrar en el plano de la realidad, la cual suele ser el mecanismo de producción del derecho.

En nuestro criterio, la rueda de prensa o la entrevista como tales no pueden ser consideradas como propaganda de seguros, por si solas, en virtud de que las mismas, a pesar de que pueden referirse, o tener como tema central, alguna póliza de seguros o bien la situación económica de una empresa aseguradora, con la intención de que dicha información sea divulgada, no están difundiendo dichos mensajes a través de un medio de comunicación masivo, lo que nos llevaría a concluir, que en todo caso la propaganda de seguros se verificaría cuando los medios de comunicación difundieran la información a la cual tuvieron acceso mediante la entrevista o rueda de prensa.

Adicionalmente, es conveniente considerar las implicaciones prácticas de considerar a tales actividades como publicidad de seguros. En primer término, para realizar una rueda de prensa o entrevista sería necesario obtener una autorización previa de la Superintendencia de Seguros, surge en este punto una primera interrogante úcual sería el contenido de dicha autorización?, en otras palabras, se debería autorizar el hecho mismo de la rueda de prensa o el contenido de la misma.

De ser el contenido de la autorización el hecho mismo de la reunión, carecería de sentido, ya que la actividad administrativa de control no se estaría realizando sobre el contenido de la información. De ser el contenido de la entrevista o de la rueda de prensa, nos enfrentamos con el problema de que dicho contenido en la mayoría de los casos no es determinable a priori. En ambos supuestos, en definitiva estaríamos en presencia de limitaciones severas a derechos constitucionales como serían el derecho de reunión pública o privada, el cual puede ejercerse sin permiso previo, con fines lícitos y sin armas (artículo 71 de la Carta Fundamental); y la libertad de expresión (con límites por demás precisos y de rango constitucional) consagrado en el artículo 66 de la Constitución de la República.

Habiendo establecido que el hecho de la entrevista o de la rueda de prensa no pueden considerarse por si solos como propaganda de seguros, es necesario establecer si el hecho de que los medios de comunicación, libremente, sin presiones o incentivos de ninguna especie, difundan la información suministrada por la empresa de seguros, puede ser considerada como publicidad de seguros.

De considerar que la difusión de dichos mensajes representa propaganda de seguros, tendríamos que llegar a la conclusión de que los medios de comunicación tendrían que obtener autorización previa de la Superintendencia de Seguros, a los fines de poder hacer pública la información que en materia de seguros dispongan. Tal conclusión en nuestro criterio, representaría una limitación a la libertad de expresión garantizada constitucionalmente, cuyas limitaciones están expresamente contenidas en la propia Constitución, no previéndose ninguna otra.

En efecto, el artículo 66 de la Carta Fundamental prevé:

Artículo 66.- Todos tienen el derecho de expresar su pensamiento de viva voz o por escrito y de hacer uso para ello de cualquier medio de difusión, sin que pueda establecerse censura previa; pero quedan sujetos a pena, de conformidad con la ley, las expresiones que constituyen delito.

No se permite el anonimato. Tampoco se permitirá la propaganda de guerra, la que ofenda la moral pública ni la que tenga por objeto provocar la desobediencia de las leyes, sin que por esto pueda coartarse el análisis o la crítica de los preceptos legales.

Como puede observarse del artículo transcrito, la libertad de expresión no se encuentra sometida a censura previa, siendo esta la garantía a dicho derecho constitucional, quedando sin embargo prohibidas ciertas conductas que constituyan delitos, v. gr. la difamación o la injuria, pero que en todo caso serán objeto de sanciones penales una vez cometido el delito; igualmente quedan prohibidas por el texto de la Carta Fundamental: la propaganda de guerra, el anonimato, la propaganda que ofenda la moral pública y las que tengan por objeto instar a la desobediencia civil.

Es necesario destacar, que el derecho a la libertad de expresión no puede ser objeto de limitaciones legales (como por ejemplo ocurre con el derecho de libertad económica y la de propiedad, consagradas en los artículos 96 y 99 de la Constitución de la República de Venezuela), posiblemente por esta razón, el Legislador patrio al consagrar el régimen de la publicidad en materia de seguros, decidió mantenerse apartado del régimen general previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en cuanto a lapsos y silencio administrativo, flexibilizando el procedimiento de autorizaciones, mediante el silencio positivo y un lapso previsto en días continuos.

Consciente el Legislador de que el régimen de publicidad podría constituir una norma de dudosa constitucionalidad, decidió dotar al administrado de una serie de garantías adicionales frente a la actividad administrativa, lo cual a la vez nos revela que la materia objeto de este estudio tal vez no tiene la trascendencia que se le ha atribuido. El hecho de que por vía del silencio administrativo positivo, como consecuencia de la inacción de la Administración, el particular adquiera un derecho al cual posiblemente no habría tenido derecho de haberse producido el actuar público, nos indica, en nuestro criterio, que el tema de la publicidad no fue de gran importancia para el Legislador. Y posiblemente no lo fue, si tomamos en consideración, que el sistema previsto en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, como normativa establecida en defensa de los derechos de los asegurados, previó otro tipo de garantías para evitar que fueran engañados por medio de publicidad, tal como lo es la exigencia legal de verdaderos productores de seguros, que no se limitaran a la venta de pólizas, sino que por el contrario asesoraran cabalmente a sus clientes en cuanto a los mejores planes y condiciones de contratación; esto se evidencia si tomamos en cuenta todo el régimen de control que se prevé sobre la actividad de intermediación y la firme voluntad de la Ley de profesionalizar la misma.

Consideramos que con buenos productores de seguros, la materia de publicidad pasa a un segundo plano.

En este punto, es conveniente hacer un aparte importante, analizado el supuesto de publicaciones hechas por los medios de comunicación social en forma libre y sin ningún tipo de presión o incentivo económico, debemos analizar el supuesto en el cual una empresa del mercado asegurador paga para que una propaganda no autorizada sea publicada o transmitida por un medio, en forma de entrevista a los fines de evadir el control previo estatuido en la Ley.

En el supuesto planteado, consideramos que nos encontraríamos en una situación que podría calificarse como un fraude a la Ley, en virtud de que el ente sometido a control, para evitar el requisito de autorización previa de la publicidad, recurre a una serie de medios para lograr su objetivo, incumpliendo de esta forma la normativa legal. En estos casos, corresponde la carga de la prueba a la Administración, la cual deberá comprobar la existencia del ánimo de evadir la norma legal, así como todas las circunstancia de hecho que permitan configurar el supuesto de fraude a la Ley, a los fines de aplicar las sanciones administrativas que sean procedentes.

Los conceptos y opiniones antes manifestados son aplicables no sólo a las ruedas de prensa o entrevistas difundidas por medios de comunicación escritos, sino que abarcan a cualquier medio de comunicación de masas, como podría ser la televisión.

Consideramos que si una determinada empresa de seguros pretende intervenir, a través de sus representantes, en un programa de televisión, en el cual hará mención a sus productos, podría informar previamente de tal situación a la Superintendencia de Seguros, y en caso de no hacerlo, deberían adoptarse las medidas procedentes a los fines de establecer si tan conducta representa un fraude a la Ley y en consecuencia aplicar las sanciones procedentes.

V.- Consideraciones Finales:

Como posible conclusión del presente estudio, consideramos conveniente, teniendo en cuenta los derechos constitucionales envueltos en la materia, así como la dudosa constitucionalidad del artículo 73 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, hacer una interpretación y aplicación restringida de dicha norma, tratando de limitar su aplicación por vía del Reglamento, estableciendo con limites claros los conceptos de propaganda.

Por otra parte, desarrollar otras vías de defensa de los derechos de los asegurados, como el mejoramiento del sector de intermediación de seguros, a los fines de que los productores sean los primeros orientadores del asegurado, quedando la actividad de intervención de la Superintendencia en una fase ulterior, con lo cual el problema surgido con la publicidad no autorizada quedaría en un segundo plano.

En virtud de que aun no se ha producido la modificación del texto del Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, consideramos pertinente dar una interpretación restrictiva tanto al texto legislativo como el reglamentario vigente.

En base a dicha interpretación restrictiva, podrían presentarse dos situaciones. La primera de ellas, que podríamos definir como propaganda en sentido estricto, y que consisten en las fórmulas tradicionales a través de las cuales puede hacerse propaganda a una póliza o empresa de seguros, tales como anuncios publicitarios en presa, televisión, radio, Internet, etc.; y la segunda, la propaganda en sentido amplio, representada por entrevistas y ruedas de prensa, siempre y cuando a través de las mismas se pretendan evadir los controles legales, es decir, que la empresa intencionalmente recurra a estas vías en fraude a la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, en cuyo casos deberá procederse a la apertura de una averiguación administrativa a los fines de determinar si estamos en presencia de un fraude a la Ley.

Finalmente, por lo que respecta al lema comercial, éste consiste de acuerdo con la doctrina jurídica en frases o expresiones que se utilizan para destacar publicitariamente una marca determinada, atribuyéndole bondades o características, razón por la cual, siguiendo la opinión del autor Mariano Uzcategui Urdaneta, consideramos que efectivamente el lema comercial no es un signo diferenciador de productos o servicios y que su función es más publicitaria y de propaganda para la marca de un producto o servicio.

En resumen puede concluirse que:

1. La Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros previó en forma amplia el control previo de la propaganda de seguros.

2. El Reglamento de la Ley delimitó el concepto de propaganda de seguros, definiéndola como todo anuncio en el que se mencione o se refiera a alguna póliza o combinación de seguros, empresas de seguros, de reaseguros o de corretaje, cuyo objeto sea el de hacerse público por cualquier medio. De conformidad con el texto normativo sublegal, quedan excluidos de dichos control los anuncios que se refieran exclusivamente a asuntos administrativos internos o que se limiten a expresar una felicitación o una condolencia.

3. Extender el concepto de propaganda de seguros a las ruedas de prensa y a las entrevistas, podría representar una violación al derecho constitucional de la libertad de expresión. Es necesario establecer en estos casos si la empresa de seguros ha utilizado tales medios para evadir la legislación vigente, en cuyo caso estiraríamos en presencia de un fraude a la ley.

4. Por los derechos constitucionales involucrados en la materia de publicidad de seguros (derecho de libertad económica y libertad de expresión), es necesario interpretar restrictivamente las normas. Presentándose dos situaciones, la propaganda en sentido estricto (fórmulas tradicionales de anunciar los productos de seguros) y propaganda en sentido amplio (ruedas de prensa y entrevistas en fraude a la Ley).
   
   
5. El lema comercial debe ser considerado como propaganda.